Choléra en Haïti : A quand la fin du déni de justice de l’ONU ?

Choléra en Haïti

Le Secrétaire Général de l’ONU, M. Antonio Guterres, a indiqué, dans une lettre rendue publique en février dernier, que sur les 400 millions du programme destiné à lutter contre le choléra en Haïti, seulement 2% des promesses de financement ont été tenues. Dans cette même lettre, tout en appelant les Etats membres à l’informer avant le 6 mars s’ils ont l’intention de contribuer à la mise en œuvre du nouveau plan des Nations Unies, M. Guterres a rappelé la responsabilité morale de l’ONU de veiller à ce que la nouvelle stratégie présentée dans le rapport de son prédécesseur, M. Ban Kimoon le 1er décembre 2016, soit mise en œuvre. Le rapport de Ban Kimoon listait tout un train de mesures visant à réparer les victimes du choléra et venir à bout de cette épidémie qui avait disparu du pays depuis près de 200 ans.

Toutefois, vu les déconvenues qu’a suscitées cette affaire pendant près de 6 ans, il y a lieu de s’interroger sur la volonté réelle de l’ONU de mettre en œuvre sa responsabilité. Si l’attitude de l’Organisation mondiale apparait comme un camouflet au droit et à la justice (I), il est tout aussi intéressant de se demander, tenant compte de la spécificité des Organisations internationales (OI) qui sont des sujets de droit international dérivés et créés par des Etats – sur lesquelles ces derniers exercent une forte influence dans la définition des politiques et le choix des activités -, si leur comportement n’est pas en dernier ressort une conséquence des choix des Etats membres (II).

Le double jeu de l’ONU : l’état de droit massacré

Il convient de rappeler que l’ONU n’a jamais voulu reconnaitre sa responsabilité dans l’affaire du choléra en Haïti. Pour le Secrétaire General, l’organisation joue pleinement et entièrement de l’immunité que lui reconnait la Convention de 1946 sur le territoire de tout Etat membre – ce qui est bien entendu vrai. Pendant près de 6 longues années, a donc lieu un bras de fer entre les défenseurs des familles haïtiennes victimes de l’épidémie et la vénérable organisation, jusqu’à ce qu’en septembre 2016 celle-ci ait finalement reconnu par l’intermédiaire de M. Ban Kimoon, un diplomate en fin de carrière, une certaine responsabilité – une responsabilité morale.

Trois mois plus tard, soit en décembre 20016, quelques semaines avant de quitter son poste de Secrétaire General, M. Ban Kimoon a, lors d’une vibrante allocution à la tribune de l’Assemblée générale, fait un mea culpa en présentant formellement cette fois ses excuses au peuple haïtien pour le rôle de l’ONU dans l’épidémie de choléra et exprimé ses profonds regrets pour les pertes en vies humaines et les souffrances causées par l’épidémie.

Au demeurant, une simple analyse des propos du Secrétaire General au regard du droit international, et notamment du Projet d’articles sur la responsabilité internationale des Organisations internationales (Ci-après PAROI) permet de comprendre que les excuses et regrets formulés sont en réalité l’expression de la reconnaissance de la violation. Il s’agit d’une forme de satisfaction. Celle-ci est prévue à l’article 37 du PAROI, qui fait obligation à l’organisation internationale responsable d’un fait internationalement illicite de donner satisfaction à la victime en vue de réparer le préjudice dans la mesure où celui-ci ne peut être réparé par la restitution ou l’indemnisation. Les excuses et regrets sont très importants. Le peuple haïtien les attendait depuis longtemps. Mais dans le cas précis du choléra, ils ne suffisent pas. L’ONU pourrait et devrait aller plus loin au sens des formes de réparation prévues aux articles 35 et 36 du PAROI.

Alors qu’à travers l’expression de ces excuses et regrets on peut déceler une certaine prise de conscience de l’ONU de son manquement au droit, l’Organisation maintient pourtant ferme sa position juridique, qui ne bouge pas d’un cran. Elle continue d’exclure sa responsabilité légale dans cette affaire au motif qu’elle est couverte par l’immunité (Radio Canada, 1er déc. 2016). Comment faut-il alors comprendre le comportement de l’organisation internationale ? Ne convient-il pas d’interpréter l’attitude de l’ONU comme un double jeu, car tout en reconnaissant la violation, elle esquive la responsabilité juridique afin d’éviter d’engager d’éventuelles négociations beaucoup plus sérieuses avec l’Etat haïtien et le cas échéant de faire échec à toute tentative de poursuites légales ? Car, si l’Organisation reconnaissait sa responsabilité juridique, l’absence de mise en œuvre de la réparation serait contraire à la morale du droit et notamment aux propos du Secrétaire General qui a rappelé que « l’ONU a toujours eu pour politique d’indemniser les victimes des dommages engageant la responsabilité internationale de l’Organisation (…). Cette politique est conforme aux principes généralement reconnus du droit, ainsi que de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies » (AJNU 1965, p.44).

De cette observation, il ressort une ambivalence dans le jeu de l’ONU. En même temps que l’organisation donne l’impression de vouloir réparer les victimes du choléra, de l’autre côté elle se cache derrière l’immunité, s’érigeant ainsi en une sorte de « forteresse imprenable » face à laquelle aucun recours n’est possible. Comme le plan annoncé en décembre a été l’œuvre d’un devoir moral, et donc le fruit de la bonne conscience du Secrétaire General sortant, pas question pour l’Etat haïtien d’exiger son exécution. Sa mise en œuvre dépend donc du bon vouloir des acteurs.
Ainsi compris, l’attitude de l’ONU constitue un camouflet à l’état de droit dans l’ordre international – un domaine dans lequel son action est pourtant bien connue. En effet, depuis une quinzaine d’années au moins, l’Organisation ne cesse d’œuvrer en faveur de la promotion de l’état de droit qu’elle considère comme un élément important dans la réalisation de ses buts (P. B. Livinec, 2008). Le terme « état de droit » apparait dans une multitude d’actions de l’organisation qui visent à le promouvoir. Beaucoup de résolutions de l’Assemblée Générale et de rapports du Secrétaire General portant sur l’état de droit ont été adoptés. Le Secrétariat General a même créé une cellule en son sein consacrée à l’étude de la notion (Groupe de coordination et de conseil sur l’état de droit).

Si l’état de droit serait, selon l’expression de M. Kofi Annan, « un principe de gouvernance en vertu duquel l’ensemble des individus, des institutions et des entités publiques et privées, y compris l’Etat lui-même, ont à répondre de l’observation des lois promulguées publiquement, appliquées de façon identique pour tous et administrées de manière indépendante, et compatibles avec les règles et normes internationales en matière des droits de l’homme » (Doc. S/2004/616, chapitre III) et donc « un idéal de responsabilité et d’équité en ce qui concerne la protection et la revendication des droits et la prévention et punition des violations » et qui « implique la prise ne considération des droits de l’accusée, des intérêts de la victime, et du bien-être de la société toute entière » (Doc. S/2004/616, par. 7), le respect de cette exigence par l’Organisation mondiale laisse à désirer. Dans l’affaire du choléra, les Nations Unies ont violé à la fois le droit à un environnement sain, le droit à la santé et finalement le droit à la vie – un droit intangible -, pourtant l’Organisation nie toute responsabilité légale.

Entre ce que prône l’ONU dans ses discours et la réalité, existe donc un grand fossé. Ainsi, nous sommes appelés à nous poser la question suivante : l’ONU conçoit et applique-t-elle l’exigence de l’état de droit aux autres, mais pas à elle-même ? C’est en tout cas ce qu’elle insinue quand elle rejette toute responsabilité juridique dans l’affaire du choléra. L’Organisation se présente alors comme un « big brother » qui passe des ordres aux petits et qui elle-même se place au-dessus de la norme. Cette situation ne cadre pas à ce que sous-entendrait l’état de droit, car l’état de droit dans l’ordre international signifierait la soumission de la communauté internationale en général à la règle de droit (M. FORTEAU, 2008). En conséquence, l’ONU ne sape-t-elle pas les bases de l’état de droit déjà fragiles ? Si l’organisation veut se montrer crédible et s’ériger en arbitre international, elle doit s’atteler à concilier les exigences du maintien de la paix et les prescrits fondamentaux de l’état de droit. « Elle doit respecter la règle de droit et assumer les conséquences de son non-respect, sans se borner à renvoyer au paravent que dresse l’immunité dont elle bénéficie » (P. B. Livinec, 2008)

James Crawford soutient cinq caractéristiques que le système international devrait réunir pour au moins considérer qu’il est régi par l’état de droit : d’abord, que quiconque n’ignore la loi ou ne lui soit supérieur (l’égalité devant la loi) ; en outre, que le système soit dans une certaine mesure démocratique ; de plus, que les institutions incarnant le rôle de la puissance publique – notamment le Conseil de sécurité – soit soumise à la contrainte juridique ; qu’il y ait l’équivalent d’une constitution internationale ; et finalement, que le monde ne soit irrémédiablement injuste (James Crawford, 2015). Le comportement des Nations Unies dans l’affaire du choléra montre que l’organisation est bien loin de ce système international envisagé par Crawford. En refusant de se plier au droit, l’ONU refuse de se « démocratiser ».

Toutefois, si l’Organisation se trouve sur le banc des accusés dans l’affaire du choléra, il convient de souligner qu’à bien des égards la situation semble la dépasser. Au fond, les vrais responsables du déni de justice seraient les Etats membres, notamment ceux qui ont les leviers de l’Organisation.

Les rapports complexes entre les OI les Etats membres : le déni de l’ONU, une conséquence de son manque d’autonomie ?

Les Organisations internationales sont des sujets de droit international (A. Pellet, P. Daillier, M. Forteau, 2009). A ce titre, elles sont soumises au droit international général. Possesseur de la personnalité juridique internationale, et donc titulaire de droits et d’obligations, les Organisations internationales doivent répondre de la violation d’une de leurs obligations. Aujourd’hui, la qualité de sujet de droit international des Organisations n’est guère contestée. Elle a été consacrée dans un avis consultatif de la Cour internationale justice (CIJ, Réparation des dommages subis au service des Nations Unies 11 avril 1949). Toutefois, la portée de leur personnalité juridique internationale continue de faire l’objet de controverses.

En effet, les OI sont des sujets de droit international dérivés. Elles sont créées par d’autres sujets de droit international, particulièrement les Etats, qui conservent une grande influence sur la détermination de leurs activités. Cette spécificité des OI les met en situation de complète dépendance par rapport aux Etats membres. Elles agissent fort souvent par l’organe des Etats, et dépendent du budget que ces derniers les octroient. Entre les OI et les Etats, existent donc des liens complexes d’influence et de contrôle mutuels (F. Finck, 2011).

En conséquence, toute étude de la responsabilité internationale des OI est sans équivoque indissociable de la responsabilité de l’Etat. En d’autres termes, si l’Organisation peut avoir une responsabilité propre pour violation d’une obligation juridique (la responsabilité de l’ONU a été mise en œuvre par la Grande chambre de la CEDH dans sa décision du 2 mai 2007 dans les affaires Berami c, France Saramati c. Allemagne, France et Norvège), ce sont les

Etats qui en dernier lieu supportent véritablement les conséquences du fait illicite, dans la mesure où ce sont eux qui répondent et supportent le cout financier que suppose la réparation.

La dernière tournure que prend l’affaire du choléra est concluante sur ce point. Elle illustre de manière patente la dépendance et le manque d’autonomie de l’Organisation des Nations Unies par rapport aux Etats membres. Si l’Organisation manifeste finalement sa détermination à combattre le choléra et réparer ses victimes, c’est aux Etats, notamment les grands contributeurs, qu’il revient en dernier recours de contribuer financièrement afin d’accomplir ce vœu. L’Organisation ne dispose pas de moyens propres pour dédommager les familles haïtiennes ; il appartient aux Etats d’apporter leur contribution afin de permettre une quelconque réparation.

Qui peut oublier les manœuvres américaines visant à faire échec à toute initiative visant à forcer l’ONU à reconnaitre sa responsabilité dans le déclenchement du choléra en Haïti, et ce, en dépit des preuves probantes ? En effet, les requérants Haïtiens avaient déposé une plainte devant le tribunal fédéral de Manhattan contre l’Organisation mondiale ; l’administration américaine s’est érigée en partie défenderesse. Elle a transmis un avis au tribunal, « assurant que les Nations Unies, la mission de stabilisation de l’ONU en Haïti (Minustah), le Secrétaire General de l’ONU ainsi que le Secrétaire général adjoint pour les opérations devaient bénéficier d’une immunité » (Radio Métropole, 10/03/2014). Le tribunal a, en janvier 2015, rejeté sa compétence et confirmé l’immunité de juridiction dont bénéficient l’ONU ainsi que son Secrétaire général.

Quel serait alors l’intérêt de Washington dans ce jeu macabre ? Il convient de rappeler que les Etats-Unis constitue le plus gros contributeur financier de l’ONU. Il fournit à lui seul 22% du budget (A/RES/67/238) de l’Organisation. Derrière les Etats-Unis se trouve le Japon qui en fournit 10.83%. En d’autres termes, les dépenses de l’Organisation reposent dans une très large mesure sur le dos de l’administration américaine. Cette dernière avait donc intérêt, au grand dam des familles haïtiennes victimes de l’épidémie, à éviter que l’Organisation trouve un quelconque compromis avec ces dernières, car au final la charge financière leur retourna dessus.

***

S’il n’est pas évident que l’ONU voulait effectivement réparer les victimes du choléra, l’annonce de son plan dans la lutte contre l’épidémie avait tout de même suscité beaucoup d’espoir au sein de la communauté haïtienne, des internationalistes et de tous ceux qui aspirent ou luttent pour un monde meilleur où règne le droit et la justice. Pour redorer son blason et se refaire une image, l’Organisation a intérêt à mettre en œuvre le plan annoncé. On ne peut pas être à la fois moralisateur et démoralisant. Or, l’ONU dépend financièrement des Etats membres, qui doivent lui donner les moyens de son action. A ce jour, les Etats sont pourtant très réticents. A quand alors la fin du déni ?

Moise Jean, Doctorant en droit international public


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